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深圳加速迈向“法治先行地”

深圳加速迈向“法治先行地”

开栏语

  刚刚过去的这个周末,一场主题为“建设一流法治城市”的论坛在深圳举行,让法治建设话题再度升温。这是党的十八届四中全会以来,深圳探寻法治城市建设路径,激发全社会关注参与法治建设的又一次具体实践。

  事实上,尽管深圳建市历史不算长,但在法治城市建设上已经积累了很多经验。作为同时拥有特区立法权和较大市立法权的城市,在过去30多年中,深圳分别制定了200多项地方性法规和政府规章,这些因实际需要而诞生的“良法”,为特区的改革创新和经济社会发展一路保驾护航。

  在“法治中国”的宏伟蓝图下,当前,深圳已出台“建设一流法治城市”的“1+6方案”。未来一段时期,深圳将着力在立法质量提升、法治政府建设、司法体制改革、全民普法守法、法治工作队伍建设、反腐倡廉等工作方面加大力度,让法治成为新时期特区最为显著的优势。

  为了让市民对深圳法治城市建设有更多了解,本报特别推出“法治深圳进行时”系列报道。该系列报道将聚焦深圳“开门立法”、法治政府建设、法院人员分类改革、法院审判权运行机制改革等法治建设亮点,展示深圳法治建设进程,为特区早日实现“一流法治城市”鼓与呼。

  从计划经济到市场经济再到法治经济,从全能政府到简政放权再到法治政府,从看“红头文件”到遵守法律再到利用法律维权……深圳经济特区的发展史,也是一座城市不断完善法治并借力法治实现快速发展的历史。年轻的深圳,曾因为率先立法,让改革创新的成果得以巩固。而今,伴随“法治中国”的号角,“法治深圳”建设已然加速前行。随着深圳市委、市政府一系列法治建设举措的出台,深圳这个“经济特区”或将迈向“法治先行地”。

  策划/统筹:刘丽 杨磊

  撰文:南方日报记者 杨磊 戴晓晓

  法治经济

  以法治推动市场经济二次飞跃

  党的十八大、十八届三中全会召开后,深圳提出“三化一平台”改革攻坚方向:法治化是市场化的重要保障,国际化意味着对国际通行规则的尊重,而前海成为法治建设的重要平台。在这样一个紧密相连的体系中,法治化成为核心和纽带。

  实施“法治化”攻坚,深圳率先提出建设“一流法治城市”的目标,并制定出台了全市性的《实施方案》,以“分阶段、项目化”方式,从立法、执法、司法、普法等多层面,部署开展了三个阶段、23项专项行动,明确“法治深圳”建设的“路线图”、“时间表”、“任务书”。

  今年11月,深圳市委再次出台一流法治城市建设《重点工作方案》和六项工作《实施方案》(简称“1+6方案”),在立法质量提升、法治政府建设、司法体制改革、全民普法守法、法治工作队伍建设、反腐倡廉等方面建章立制、布局谋篇。

  省委常委、深圳市委书记王荣说:“深圳对法治的重视和推动,既是贯彻中央大政方针的实际行动,也是自身发展进步的现实需要。”

  回望深圳30多年的建设历程,现实需求倒逼法治建设,发展需要推动法律法规不断完善的路径清晰可见。

  “特区建立之初,港商来深圳投资,先问一堆法律问题,他们最担心的就是特区的法律制度不够健全。”深圳大学副校长、法学专家黎军提到,这些有很多真实的故事作为支撑:福田保税区成立后,外商纷至沓来,签订的合同一大摞,但是这些合同无一不在末尾附加一条:“本合同在福田保税区条例出台实施后生效。”

  改革开放之初的深圳,拥有众多让人羡慕的优惠政策,但法律法规和法治精神的缺失,却成为掣肘经济发展的绊脚石,特区决策者对于立法权的渴求呼之欲出。

  1992年7月1日,全国人大常委会授予深圳特区立法权,深圳法治建设自此迈开大步。截至2012年底,深圳共制定213部地方性法规和255项政府规章,是全国地方立法最多的城市,内容涉及经济社会方方面面。

  王荣多次提到,如果说从计划经济迈向市场经济,是我国市场经济的“第一次飞跃”;那么今天就是要以一流法治来打造中国经济“升级版”,推动市场经济迈向法治经济的“第二次飞跃”。

  法治政府

  以法治厘清政府的权力边界

  “法治政府是法治城市建设的核心环节,政府的引领和示范作用非常重要。”深圳市人大内务司法工委委员吴立民说,只有政府部门及其工作人员率先垂范,才能带动广大市民和整个社会自觉学法、懂法、守法、用法。

  事实上,在全国范围内,深圳是较早开展法治政府建设的城市,一系列数据颇能说明问题:深圳在全国最早建立法治政府指标体系和考核标准,列出政府立法工作法治化、重大行政决策法治化等12个大项、50个子项和268个细项的评价标准,使各部门在执法时有章可循。

  另一项“法治政府”的创新起源更早。26年前,深圳为更好处理涉外涉港经济合作中出现的问题,首创了法律顾问制度,并聘请了一批港籍律师担任政府的法律顾问,开创了政府依法行政的新模式。截至目前,深圳已建立起由38名专职法律顾问、126名兼职法律顾问组成的队伍,全面参与政府事务。

  王荣表示,深圳市政府率先与国务院法制办签署《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》,成为全国首个法治政府建设试点城市。去年商事登记制度改革以后,深圳大量的行政审批事项减少,网上信息化办公程度提高,整个法治政府建设有了新的提升。

  今年,通过一系列立法机制的创新,深圳建立“人大主导,多方参与”的特区立法新机制。新机制就法律法规的征集、起草、审议和监督做了详细规定,真正实现“开门立法”,避免政府利益法定化。

  行政审批是政府权力的一项重要内容,近年来,深圳加速推进行政审批事项的清理,按照“法定职责必须为、法无授权不可为、法无禁止即可为”的思路,推进法治政府建设。据统计,截至目前,深圳已累计梳理了8003项行政职权,占全部行政职权登记的80%,今年底将可查看第一批市级试点机构的权责清单,明年底前将公布全部权责清单。

  改革于法有据,执政也要于法有据。经过长达5年时间的梳理,今年,深圳28个市级部门全部建立了分档处罚清单,将数万项行政处罚事项细化,通过网站、宣传册、服务窗口公告等方式向公众公布,避免出现“人情罚”、“态度罚”等问题,让自由裁量权穿上了法律外套。

  法治社会

  让人人都能沐浴公正的阳光

  一流法治城市,不仅意味着完善的法律法规,也包括公众对于法治的信仰。当法治成为至高无上的权威,当人人都能沐浴公正的阳光,法治社会才有强大的根基。

  今年,源于深圳司法机关的两项改革引发全国的高度关注。2月,深圳正式启动法官职业化改革,将法官与行政级别脱钩。自此,法官成为公务员队伍中细分出来的第四个类别,法官可根据任职年限、资历和工作业绩等晋升等级,不同等级之间的法官没有行政隶属关系。

  2012年初,市中院编制《深圳法院改革创新(2012-2014)》,部署了审判权运行机制改革的试点工作。这一年,市中院开始探索建立审与判统一、权与责一致的审判权运行模式,并指定福田法院开展基层试点。同年,福田法院在全国率先尝试审判长负责制改革。2013年10月,最高人民法院经中央批准,确定深圳市中级法院为审判权运行机制改革试点法院。

  司法机关人员与运行机制的变革,带来的是公众对于司法公正的信心。据统计,2011年,深圳各级法院年受理各类案件204320件,2012年,受理各类案件188774件。其中,最引人注目的是行政案件(民告官)的增长和变化。从1987年—1989年,深圳的民告官案件年平均只有3宗。但到2011年,全市法院共新收各类行政案件2461宗;2012年新收2531宗,受理案件总数创出历年新高;2013年,全市两级法院共受理各类行政案件3840宗,案件总数再创历史新高,同比增长51.7%。

  “这说明群众的维权意识日渐增强,也表明法律的公正有效得到更多民众的认可,促使越来越多的老百姓愿意通过法律解决问题。”对于逐年变化的办案数据,深圳市中级法院行政庭庭长何连塘这样解读。

  建设一流法治,深圳将法律送到每一位有需要的人身边。深圳法律援助已走过十七载,直到今天,深圳市法律援助条例仍在全国法援界首屈一指。深圳法律援助门槛全国最低,只要家庭人均月收入低于1000元,或来深建设者在发生劳动争议前6个月平均月工资低于我市最低工资标准两倍以下者,即可申请,这一举措使得数以万计的来深建设者受益。

  声音

  “深圳塑造了健全的法治文化”

  11月28日,深圳举行“建设一流法治城市研讨会”,全国法学专家学者齐聚深圳。研讨会期间,专家学者围绕加强宪法实施、重点领域立法、依法行政、严格执法、司法权力运行机制改革等建言献策。

  谈印象:深圳法治建设情况如何?

  中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元在谈到宪法实施时提及,依法治国首先是依宪治国,依宪治国关键是依宪执政。如果宪法没有权威,那么四中全会提出来的建设社会法治体系的目标就无法实现。

  会上,他赞扬了深圳通过法治凝聚共识,比较成功塑造了城市的法治文化,希望未来深圳可以赋予法治文化以更多人文色彩,也为中国未来法治创造更多经验。韩大元说,深圳发展到今天最成功的经验,就是通过法治来凝聚共识,法治成为深圳的社会价值观,塑造了比较健全的法治文化,提升了城市的法治化水平。

  “我认为深圳的立法是问题导向,针对性很强,选题小,但是可操作性很强。”中国法学会法理学研究会副会长、上海市社科联党组书记沈国明高度评价了深圳的法治建设,并在演讲中5次表示,希望深圳能够提供立法经验。

  “深圳去年出台的工商登记若干规定,实际上是引入了承诺制,触动了工商管理改革。”沈国明说,还有关于碳排放管理,这种地方性法规是专项的,但是可操作性很强。“特别是他们下个月会出台的《深圳市人大常委会发言和辩论规则》,相信这将是全国首创。”

  谈做法:如何依法行政和严格执法?

  中国法学会行政法学研究会秘书长、中国政法大学法学院院长、最高人民法院行政审判庭副庭长薛刚凌认为,法治政府要体现的是整个政府对社会的一种快速回应能力,是政府表现出来的一种高度理性、科学性。那么政府对社会、对民生的关注,包括老百姓能够通过有效的途径来参与管理,也就是民主性,还有就是规范性,包括他的合规性审查,包括科学决策、文明执法有效化解冲突等,都是一种结果性的目标”,在演讲中,薛刚凌描绘了她理想中的政府法治。

  中国法学会行政法研究会副会长、清华大学教授于安认为,深圳提出建设一流法治城市“非常引人注目”,表现出深圳的改革新方向和改革勇气。

  但是具体如何“严格执法”呢?于安认为,在严格执法方面,考虑国家治理导向,是比较好的选择。“四中全会以来,对改进执法严格性问题提出了要求,四中全会的决议里面对司法的严格也提出了要求,这在行政法发展历史很重要,就在整个法律的实施体系当中,把司法的严格性与行政执法的严格性结合起来。他还指出,包括大气污染、食品安全、生产安全,原来这些评价都是有法律依据的,这些问题在慢慢的发酵,可能就是执法不严有关。

  谈问题:司法改革中需要注意什么?

  中国法学会刑事诉讼法学研究会常务副会长、中国人民大学教授陈卫东对深圳检察院、法院系统正在进行的改革相当熟悉。陈卫东认为,在司法权运行这样一个机制的改革过程中,有三个重要的问题需要反思和探索。

  一是检法两家推进司法权运行机制的改革应当区别对待,尊重各自的司法规律。当前职务界与学术界对此研究较多,探讨司法权运行机制改革也多是以审判权为模板进行分析的,检察权运行机制的改革比照检察权进行,陈卫东认为二者之间应当进行区别。

  二是要全面正确的理解党的十八届四中全会提出的人民检察院的主任检察官办案责任制。陈卫东发现,当下在全国很多试点的检察院在推行这个改革时,不恰当地把主任检察官作为一个独立的层级,一个固定的岗位。这样一来,就可能偏离这轮司法改革中所不断探索、追求的承办案件不论是法官还是检察官具有的独立权限。有可能把主任检察官置于主办检察官之上,这不符合“谁办案谁裁判、谁裁判谁处理”的改革精神。他强调,这轮改革中,无论如何主任检察官不要误入歧途,把它设置成独立的层级。

三是关于司法改革后,还权于法官、检察官的监督问题。陈卫东说,过去无论是法院还是检察院,院长、庭长、科处长、审判委员会、监察委员会,谁办案谁有决定权。他认为,深圳的法院和检察院在改革推进过程中,必须考虑如何更好地监督获得独立办案权的检察官和法官,如何去合法的、规范的、公正的行使权利。

  他强调,要建立科学的考评考察研究机制,对于每个法官、每个检察官的办案评估可用两种方式:一个是内部的,检察院的质量监督部门要随时检查;另外就是要制定固定的机制,聘请法律专业人士、专家定期评审,结合裁判文书去全面衡量承办案件的法官是否公正。

 

 

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